为贯彻落实党中央、国务院决策部署
，依照《中共中央国务院关于成立河山空间规划系统并监督执行的若干定见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于在河山空间规划中两全划定落实三条节造线的领导》定见要求
，2021年天然资源部在浙江、江西、山东、广东和四川五省发展了“三区三线”划定试点工作。2022年4月27日
，韩正副总理在出席有关会议上讲话
，要求各地各部门贯彻上级心灵、总结试点经验、部署全国发展“三区三线”划定工作。同时
，天然资源部凭据以上会议要求
，印发《全国“三区三线”划定规定》。历经将近一年的索求及多轮试点试划总结
，“三区三线”划定规定根基了了
，但在现实操作中仍有一些问题值得沉思。

本文结合当前现实工作中存在的问题和难点
，对河山空间规划系统钟装三区三线”两全划定与河山空间开发；じ窬钟呕哪诤呒羁趟悸
，并从技术及治理层面对“三区三线”划定思路进行梳理
，从而对下一步的“三区三线”划定工作的内容提出索求性建议。

1.什么是“三区三线”？为什么划“三区三线”？

“三区三线”是指∶城镇空间、农业空间、生态空间3种类型空间所对应的区域
，以及别离对应划定的城镇开发天堑、永远根基农田；ず煜摺⑸；ず煜3条节造线。其钟装三区”凸起主导职能划分
，“三线”侧沉天堑的刚性管控。它是河山空间用处管造的沉要内容
，也是河山空间用处管造的主题框架。

图1 “三区三线”的根基内涵

“三区”内部两全身分分类
，是职能分区和用处罚类的基础;“三线”是“三区”内部最主题的刚性要求。空间关系上
，“三区”各自蕴含“三线”。生态空间
，蕴含生态；ず煜吡煊蚝屯ǔＩ占;农业空间
，蕴含永远根基农田和通常农业空间;城镇空间
，蕴含城镇开发天堑内和天堑表部门城镇空间。

图2 河山空间“三区三线”空间关系

“三线”属于河山空间的天堑管控
，对河山空间提出强造性约束要求。生态；ず煜呤且陨澳艹烈⑸舾星蜕嗳跚恋愣ǖ闹葱星吭煨员；さ目占涮烨８┨锉；ず煜呤嵌愿┨锝刑厥獗；ず椭卫淼墓茉焯烨。城镇开发天堑是城镇建设与第二、三产业发展空间的管造天堑
，允许城镇建设用地的最大天堑。“三线”是“三区”划定的基础
，也是从源头上；ど占浜团┮悼占洹⑾薅瘸钦蚩占涞某烈苛。

划定“三区三线”是为了强化底线节造
，但不能与空间战术割裂开来
，共同组成了空间布局优化的整体关系。分歧空间档次有分歧的侧沉点。国度尺度上不仅要落实主体职能区战术
，也要落实区域协和谐国度沉大发展战术
，提出自上而下的传导要求；省级层面强调的是领导、协调、深入
，并监督执行；到了市县层面是布局优化更为关键
，要从长远发展角度建构相对不变的城市结构状态。

2.河山空间规划钟装三区三线”的划定

2.1依照保质保量要求划定永远根基农田

凭据耕地近况散布
，凭据耕地质量、粮食作物种植情况、泥土传染情况
，在严守耕地红线的基础上
，依照肯定比例
，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永远根基农田中存在划定不实、违法占用、严沉传染等问题的要全面梳理整改
，确保永远根基农田面积不减、质量提升、布局不变。

2.2依照生态职能划定生态；ず煜

优先将拥有沉要水源修养、生物多样性守护、水土维持、防风固沙、海岸防护等职能的生态职能极沉要区域
，以及生态极敏感脆弱的水土流失、戈壁化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态；ず煜。其他经评估目前固然不能确定但拥有潜在沉要生态价值的区域也划入生态；ず煜。对天然；さ亟械髡呕
，评估调整后的天然；さ赜肷；ず煜；天然；さ夭髡
，生态；ず煜呦嘤Φ髡。生态；ず煜吣
，天然；さ刂魈獗；で荚蛏喜蝗荼ù鸹疃
，其他区域严格不容开发性、出产性建设活动
，在切合现行司法律规前提下
，除国度沉大战术项目表
，仅允许对生态职能不造成粉碎的有限报答活动
，重要蕴含：零散的原居民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下
，建理出产生涯设施
，保留生涯必须的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国度沉大能源资源安全必要发展的战术机能源资源勘查
，公益性天然资源调查和地质勘查；天然资源、生态环境监测和法律蕴含水文水资源监测及涉水违法事务的查处等
，灾害防治和应急抢险；经依法核准进行的非粉碎性科学钻研观测、标本采集；经依法核准的考古调查挖掘和文物；；不粉碎生态职能的适度参观游览和有关的必要公共设施建设；必须且无法避让、切合县级以上河山空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行守护；沉要生态建复工程。

2.3依照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发天堑

城镇开发天堑划定以城镇开发建设近况为基础
，综合思考资源承载能力、人丁散布、经济布局、城乡两全、城镇发展阶段和发展潜力
，框定总量、限造容量
，预防城镇无序舒展？蒲гち艨隙ū壤牧舭浊
，为未来发展留有开发空间。

2.4三条线的矛盾解决规定

三条节造线产生矛盾时
，生态；ず煜咭Ｕ仙澳艿南低承院推肴
，确保生态职能不降低、面积不削减、性质不扭转；永远根基农田要保障适度合理的规模和不变性
，确保数量不削减、质量不降低；城镇开发天堑要避让沉要生态职能
，不占或少占永远根基农田。目前已划入天然；さ刂魈獗；で挠涝陡┨铩⒄虼濉⒖笠等ㄖ鸩接行蛲顺；已划入天然；さ赝ǔ＝谠烨
，凭据对生态职能造成的影响确定是否退出
，其中
，造成显著影响的逐步有序退出
，不造成显著影响的可采取依法依规相应调整通常节造区领域等措施妥善处置。协调过程中退出的永远根基农田在县级行政区域内同步补划
，的确无法补划的在市级行政区域内补划。

3.“三区三线”两全划定工作的有关建议

3.1成立河山空间规划的系统观

河山空间是多身分复合、立体化、动态使用的空间
，要从多档次、多维度、全性命周期视角
，设置河山空间布局优化的系统观。首先要疑神疑鬼
，不能让；じ匚侍庠斐伤澜
，追求自上而下的；ひ蠛痛λ⒄故臼档钠胶獾
，并且要加强以下几个方面的意识转变。

一是系统思想
，两全效能、发展、平正、安全
，不能就事论事
，造成单一选项；二是共生思想
，山水林田湖草是性命共同体
，安全和资源；だ檬枪采叵；三是多元思想
，平衡生态、社会、经济、安全多元价值指标
，是空间规划鼎新的意思地点
，也是规划赋能的价值地点；四是动态思想
，优化河山空间格局是动态过程
，要处置好指标和过程的关系
，绝不能让空间规划鼎新异化为“卡脖子”规划
，近期沉点解决好“十四五”期间的发展问题。

3.2加强关键技术链接

有三个关键技术链接在两全划定“三区三线”中要予以充分器沉。

一是阐扬双评价和双评估的关键作用。分歧档次的双评价作用分歧
，国度>省>市>县
，并且应器沉区域和流域评价；评价步骤要实用
，凸起解决问题导向
，出格针对沉大约束和安全风险问题的结论要明确；合适性评价不能仅停顿在多宜性分析阶段
，还要与城市空间结构的演化趋向和空间规划的结构节造结合起来
，这是钻研城镇开发天堑的沉要步骤。

二是注沉空间需要预测步骤和提高战术研造的科学性。关注供给和需要之间的匹配性是决定规划科学性的基础。例如某省在河山空间规划钻研中
，选取多情景“五定”来综合预测人丁与城镇化蹊径
，形成以三大次区域为基础的差距化空间战术疏导系统
，这种思路值得推广。

三是明确规划传导规定和空间分区、用地分类尺度是关键。分分辨类尺度要跟各档次的规划使用对应起来；省级、市级总体规划到详规要成立分区向分类转化的规定；针对既定的三线“不沉叠、不交叉”规定
，要通过技术伎俩来解决；要通过开发节造分区
，把职能性、政策性的分区转化成用处管造伎俩。

3.3推动执行系统的构建

一是构建多规合一的规划运行机造。关注事权
，强调执行导向
，以好用、有效、实用作为评价规划成就内容系统的尺度。

二是凸起动态监督和滚动执行。成立动态查核和动态执行模式
，以过程思想推动规划的执行
，以近期规划作为执行载体
，推动河山空间规划向战术性的行动规划转变。

三是美满司法律规和政策系统。成立河山空间规划系统
，不仅是统一的规划假造系统
，更为关键的是司法律规和政策系统的建设
，应加快河山空间规划立法。